La natura giuridica della Associazione

Introduzione.

Tutte le attività che soci ed organi dell’ANPS svolgono in nome dell’Associazione, trovano i loro presupposti, la loro disciplina ed i loro contenuti valoriali, nello Statuto Sociale e nel Suo Regolamento di attuazione.

Si tratta di quell’insieme di principi e di regole che, elaborate dai padri fondatori ed accettate e condivise da ogni aderente al Sodalizio all’atto dell’iscrizione, sono state erette a presidio comune della nostra organizzazione e dell’attività sociale.

Decreto di Approvazione dello statuto fondativo dell’ANGPS

Questa disciplina normativa adottata con l’atto fondativo del 30.09.1968 e sottoposta a rilevanti modifiche ed adeguamenti, rispettivamente nel 1970¹, nel 1985², nel 2007³ e nel 2011⁴, è rimasta sempre radicata ad alcune peculiarità.-

Ci si riferisce,in particolare, alla natura giuridica dell’ANPS, all’incidenza nella sua struttura della “Vigilanza e Tutela” del Ministero dell’Interno, nonché al significato diffuso di cui è portatrice l’attribuzione della carica onoraria riservata al Capo della Polizia..-

Si tratta, infatti, di connotati distintivi che fanno dell’ANPS un “unicum” fra le consorelle Associazioni Combattentistiche e d’Arma. Infatti, se da un lato è come la gran parte di queste soggetta alla vigilanza dell’Ente di riferimento, dall’altro rimane l’unica a poter godere della “Tutela” del Ministero dell’Interno ed a fregiarsi della Presidenza onoraria del proprio massimo rappresentante , il Capo della Polizia .

Prima, comunque, di entrare nel merito della natura giuridica dell’associazione, è necessario, ancora, rilevare come la normativa delle Associazioni Riconosciute, sia stata profondamente innovata dal Legislatore attraverso il D.P.R. 10.02.2000 nr. 361.

Con la riforma, infatti, attraverso l’abrogazione dell’art. 12 del codice civile e l’intro-duzione dell’art. 1 e ss. del DPR 361/2000, lo strumento del Decreto Presidenziale -quale fonte normativa primaria del riconoscimento della personalità giuridica- è stato sostituito con l’Iscrizione al Registro Prefettizio – fonte secondaria di natura amministrativa.-

Nel quadro sistematico brevemente tracciato, l’ANGPS-ANPS è risultata investita, nel corso della sua evoluzione storica, da entrambe le discipline normative.

Infatti, nella vigenza del vecchio codice civile, gli atti fondativi del 1968-70 ed i primi atti modificativi dello statuto e dell’acronimo ,occorsi nel 1985, sono stati approvati rispettivamente con il DPR costitutivo nr. 820 del 7.10.1970 e con il DPR del 3.12.1986, mentre gli aggiornamenti statutari approvati nel 2007 e nel 2011, quindi sotto l’egida della nuova normativa, hanno assunto efficacia, più semplicemente, attraverso la loro espressa approvazione ad opera del Dipartimento AA.GG., quale organo di vigilanza deputato dal Ministero dell’Interno, e la successiva iscrizione nei registri della Prefettura di Roma.

Si è trattato, quindi, di una profonda riforma sia procedurale che sostanziale, la quale ha trovato applicazione sia in materia di modifica dell’oggetto sociale- finalità del Sodalizio, che riguardo la natura giudica dell’ANGPS-ANPS rimasta comunque immutata dalle sue origini ai nostri giorni.

Cap. 1°) La natura giuridica dell’Associazione.

Ripercorrendo le vicende storiche ed i riferimenti giuridici che hanno connotato la fase costituente, emerge come i padri fondatori abbiano concepito l’Associazione , sin dall’origine, quale espressione di un sistema normativo dualistico.-

Infatti, all’ordinaria disciplina privatistica tesa a regolamentare l’organizzazione, la vita e le finalità associative secondo le regole del codice civile, si è voluto affiancare alcuni connotati di carattere pubblicistico, costituiti dalla vigilanza ministeriale., dalla sua tutela nonché dalla Presidenza onoraria dell’ente.

Modifica del nome da ANGPS ad ANPS

In particolare, la sottoposizione alla Vigilanza del Ministero, subordinazione comune ad alcune delle associazioni consorelle ⁵, non presenta particolari caratteri di novità. Essa si pone come un fisiologico contrappeso alla condivisione delle componenti valoriali e della tradizione storica dell’Istituzione ed all’utilizzo pubblico del suo nome e dei suoi simboli.

Ciò che rileva, invece, è la fonte giuridica da cui ha origine tale vincolo di subordinazione pubblicistica, (particolarmente rafforzato ed esteso nello statuto modificato nel 2011) la quale si rinviene da una parte nella “volontà contrattuale” dei fondatori del sodalizio e dall’altra nella “sostanziale accettazione di tale volontà” da parte del Ministero dell’Interno.

Infatti, il 30.09.1968, quando i padri costitutori, innanzi al notaio dott. Giuseppe Buoncristiano, in Roma, sottoscrivono gli atti di fondazione dell’A.N.G.P.S. , in virtù di un antecedente accordo d’onore con i massimi rappresentanti dell’Istituzione, stabiliscono che al secondo comma dell’Art. 1° dello Statuto compaia il seguente testuale inciso:” Essa viene posta sotto la vigilanza e la tutela del Ministero dell’Interno. Presidente onorario dell’Associazione è il Capo della Polizia”, e che all’Art.3 commi 1° e 2° sempre dello Statuto compaiano le seguenti autorizzazioni :-“E’ autorizzato l’uso della Bandiera Nazionale per l’Associazione e per le sue Sezioni secondo il modello………” ed ancora al capo successivo “ E’ anche autorizzato l’uso di un medagliere fregiato da tutte le ricompense dell’Ordine Militare d’Italia e Medaglie d’oro e d’argento al V.M. ed al V.C. concesse alla Bandiera del Corpo ed ai suoi appartenenti sin dalla fondazione”.

Si tratta, in pratica, della fissazione di una serie di diritti-doveri, facoltà e prerogative che nascenti dalla sola volontà pattizia degli associati , quali privati cittadini ex appartenenti alla Polizia, aveva la necessità , al fine di acquisire valenza giuridica erga omnes o comunque diffusa, dell’accettazione da parte del Ministero di riferimento .-

Per tali ragioni, l’atto pubblico di costituzione dell’ANGPS, nei suoi documenti ufficiali dell’Atto Costitutivo e dello Statuto, è stato rimesso al Ministero- Dipartimento Affari Generali per la sua accettazione.

Di qui, l’iter amministrativo, con il passaggio della documentazione al vaglio del Consiglio di Stato,per il suo parere obbligatorio.

Infatti, impegnando un Organismo Statuale in attività di Vigilanza, Tutela e nella figura rappresentativa del Capo della Polizia, tutta la disciplina statutaria, doveva essere sottoposta al controllo di legittimità , convenienza ed opportunità affidato, in quel momento storico, al Consiglio di Stato ex art. 33 T.U. L.C.S. R.D. 26.6.1924 nr. 1054 ⁶.-

Una volta ottenuto il parere preventivo ed obbligatorio del Consiglio di Stato ⁷, su specifica domanda del Presidente dell’ANGPS e su proposta del Ministro dell’Interno Restivo , veniva inoltrata istanza al Presidente della Repubblica per il riconoscimento ex art. 12 c.c., quale Ente Morale, della personalità giuridica all’Associazione.

E’ questo il momento in cui la volontà privatistica degli associati e quella pubblica, vengono ad incontrarsi formalmente, legando le parti, ANGPS-Ministero, ai vincoli ed a gli obblighi previsti nel testo statutario.

Infatti , il Ministro dell’Interno, confortato dal parere favorevole del Consiglio di Stato, nel momento in cui formula al capo dello Stato la proposta di approvazione con DPR dell’Atto Costitutivo-Statuto ANGPS , ne accetta e ratifica sostanzialmente , non solo la disciplina civilistica interna e le finalità istituzionali, ma anche la funzione rappresentativa della cultura e tradizione storica della Polizia, il culto dei suoi caduti nonché i contenuti valoriali che vengono espressi anche con l’autorizzazione all’uso della bandiera e del medagliere.

Con l’emanazione del Decreto Presidente della Repubblica nr. 820 del 7.10.1970 (G.U. nr. 296 del 23.11.1970) che sancisce la costituzione del sodalizio, il patto ANGPS-Ministero viene, quindi, definitivamente consacrato e legittimato da una fonte normativa primaria, per cui i vincoli assunti dalle parti reciprocamente (Rappresentanza, vigilanza ,tutela, presidenza onoraria e quant’altro) assurgono al rango di norma dello Stato.-

Si riporta, qui di seguito, il testo del Decreto Presidenziale :-

Art. 1 “La Associazione Nazionale delle Guardie di P.S.(ANGPS), con sede in Roma, è eretta ad Ente Morale.”

Art. 2 “ E’ approvato lo Statuto dell’associazione suddetta, quale risulta dal citato atto pubblico 3 settembre 1970 che , annesso al presente decreto, sarà vistato dal Ministro proponente. Il presente decreto munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella raccolta Ufficiale delle Leggi e

dei Decreti della Repubblica Italiana. E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e farlo osservare”.

Roma a dì 7.10.1970 firma Saragat-Restivo , Visto il Guardasigilli Reale.

Si chiude in tal modo l’iter amministrativo, che fa dell’ANGPS-ANPS una Associazione riconosciuta dallo Stato e come tale sottoposta ex lege alla sua vigilanza e controllo attraverso il Ministero dell’Interno.-

Quanto detto, fa sì che la natura giuridica dell’Associazione, sin dalla sua origine, abbia connotati privatistici radicati nel dettato normativo del codice civile e che possa identificarsi in una ”Associazione riconosciuta di diritto privato, soggetta, nei limiti statutari previsti, alla vigilanza del Ministero dell’Interno”.

Cap. 2°) La Riforma delle Persone Giuridiche.-

Il D.P.R. 10.02.2000 nr. 361 e l’ampliamento dell’oggetto sociale dell’ANPS⁸

Come già anticipato nelle pagine introduttive, la riforma portata dal DPR 361/2000, con l’abrogazione dell’art. 12 del c.c. e l’introduzione del Registro Prefettizio delle persone giuridiche riconosciute, ha comportato sostanziali innovazioni nelle procedure di riconoscimento e di approvazione delle modifiche statutarie.

Infatti il procedimento che prevedeva l’inoltro ed il controllo degli atti da parte del Consiglio di Stato, l’approvazione con DPR e la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, è stato integralmente cassato dal Legislatore.

In sua sostituzione è stata prevista, una volta intercorsa l’approvazione da parte del Dipartimento AA.GG., la presentazione dello Statuto-Modifiche Statutarie alla Prefettura di competenza, sia con funzione di controllo di legittimità degli atti che di successiva Iscrizione nel Registro Prefettizio con valore giuridico di “pubblicità costitutiva”.

In tal modo, il Legislatore da una parte ha proceduto alla esemplificazione delle procedure, accorciandone notevolmente i tempi, e dall’altra al decentramento amministrativo dei controlli, spostandone la competenza dal Consiglio di Stato alla Prefettura , che, quale ente locale è stato ritenuto in grado di esercitarli con maggiore continuità e tempestività.

Sotto l’egida della nuova normativa, pertanto, recependo le esigenze di adeguamento e le forti spinte provenienti dalla base associativa , l’ANPS ha approvato il 10.11.2007 una serie importante di modifiche statutarie.

Ha introdotto un nuovo sistema elettorale con la fissazione di nuove regole per le candidature abolendo quelle previste per categoria; sono state meglio conterminate le competenze per le cariche apicali del sodalizio con previsione dell’istituto della “sfiducia”;ha introdotto, con l’ampliamento delle sue finalità sociali, la possibilità per le Sezioni di operare nel settore del volontariato di protezione civile prevedendo l’istituzione di specifici gruppi sezionali.

La nuova normativa statutaria, comunque, per quanto visionata ed approvata dal Dipartimento della P.S., è entrata in vigore senza essere accompagnata da un regolamento di attuazione, carenza che la rendeva a sua volta temporaneamente priva di una disciplina attuativa riguardo al volontariato sociale e di protezione civile.

Ne conseguiva che , su sollecitazione di Enti e della Società Civile che facevano leva sulla affidabilità del sodalizio, le Sezioni ANPS più attive, sulla scorta della normativa statale e regionale, hanno dato corso alla costituzione di gruppi operativi oppure di organismi associativi collaterali .-

Si è determinata i tal modo, una situazione territoriale discrasica, in quanto priva di controllo ed armonizzazione organizzativa, con Sezioni che entravano o direttamente o attraverso la costituzione di altri organismi (Es. Ass.Prom.Sociale, Onlus o Associazioni di fatto) nell’attività di volontariato sotto le insegne , il Logo e l’Acronimo, dell’ANPS.

Il fenomeno, accresciutosi visibilmente nell’arco di pochi anni e sviluppatosi al di fuori di ogni disciplina di controllo, ha importato l’esigenza, avvertita anche dal Dipartimento, di procedere alle necessarie modifiche statutarie ed alla redazione del relativo Regolamento di Attuazione, i cui testi, concordati fra Sodalizio e Ministero, sono entrati in vigore alla fine del 2011 e nel corso dei primi mesi del 2012.

In tal modo, all’interno di una consolidata e più presente vigilanza del Dipartimento, “l’oggetto sociale” e le finalità dell’ANPS, sono state definitivamente estese al volontariato con l’introduzione della disciplina dell’impegno del sodalizio alla creazione di gruppi sezionali per l’esercizio del volontariato sociale e della protezione civile. Normativa, quest’ultima, che rimane ancor oggi oggetto di ampio dibattito interno, ai fini di una sua compiuta armonizzazione con le leggi dello stato e quelle regionali.-

Nella descritta ottica innovativa, portata dal DPR 361/2000, le nuove procedure di approvazione delle modifiche statutarie, hanno in pratica riaffermato e consolidato la “ Natura Giuridica contrattuale dell’ANPS”.

Basti pensare al fatto che la redazione dell’ultimo statuto è stato contrassegnato da un rapporto diretto Dipartimento-Anps e che il suo concordato testo finale è stato oggetto di definitiva approvazione con provvedimento dell’Autorità di Vigilanza del 21 luglio 2011. Cioè ben prima che intercorresse, ai fini della pubblicità costitutiva, la sua pubblicazione nei registri prefettizi di Roma occorsa l’11 novembre 2011.-

In definitiva, con l’applicazione delle nuove procedure legislative è stato esteso e meglio definito il rapporto collaborativo-pattizio sin dall’origine esistente fra l’ANPS ed il Ministero dell’Interno nel suo organismo delegato (Dipartimento della P.S. AA.GG.). Legame che pone l’ANPS, fra le figure associative istituzionalmente vocate ed erette alla conservazione, diffusione ed affermazione della tradizione storico-culturale e valoriale della Polizia di Stato.

Avv. Guido Chessa

Consigliere Nazionale ANPS

NOTE

1) Lo Statuto del 1970, redatto a rogito Notaio Dr. Vittorio Squillaci Rep. 84631/1120 il 3.9.1970, apporta una sola modifica consistente nella soppressione del Comitato Esecutivo, quale organo nazionale.

2)Lo Statuto del 1985, a rogito Notaio Dr. Aldo Carusi, con due atti del 25.11.1984 Rep. 1666/795 e del 17.11.1985 a repertorio 2280/1076 modifica il nome dell’associazione da ANGPS ad ANPS ed apre l’iscrizione al Sodalizio anche a tutti i dipendenti in servizio approvato con il DPR del 3.12.1986

3)lo Statuto del 2007, a rogito del Notaio Mario Fea , approvato in data 10.11.2007 Rep. 79319/14291, apporta profonde modifiche al sistema elettorale , delinea meglio le competenze delle cariche apicali, introduce il volontariato della protezione civile.-

4) Lo Statuto del 2011, approvato dall’Assemblea Generale del 10.04.2011, segna rilevanti modificazioni in materia di vigilanza del Ministero, dispone limitazioni in materia di elettorato attivo e disciplina in maniera diversa l’elegibilità dei vari organismi statutari, apre ancor più al volontariato che pone sotto il controllo della presidenza nazionale. Il suo testo, comunque, è ancora in via di emendamento.

5)Fra le Associazioni combattentistiche e d’arma , risultano sotto la Vigilanza dell’Ente di riferimento :- Ass. Naz. Carabinieri ; Ass.Naz.Marinai D’Italia; l’Ass. Naz. Areunatica che ha una convenzione con il Ministero dal 2009, mentre non risultano sotto vigilanza l’Associazione Alpini e quella dei Bersaglieri.

6)Poi abrogato con L. 127/1997 che comunque , sotto il profilo dell’obbligatorietà del parere, teneva fermo il combinato disposto dell’art. 33 T.U.L.C.S. citato con l’art. 2 comma 3° della L. 23.08.1988 nr. 400).-

7)In realtà lo Statuto del 1968 venne emendato attraverso quello del 1970, a seguito delle osservazioni del Consiglio di Stato, il quale consigliò la soppressione del Comitato Esecutivo , in quanto ritenuto organismo inidoneo ad una associazione come l’ANGPS.

8)Pubblicato in Gazz. Uff., 7 dicembre, n. 286. – Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell’atto costitutivo e dello statuto (n. 17 dell’allegato 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59).